Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów

Numer projektuUC101
Tytuł

Projekt ustawy o ochronie osób zgłaszających naruszenia prawa

Rodzaj dokumentuprojekty ustaw
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie

Projektowana ustawa ma na celu wdrożenie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/1937 z dnia 23 października 2019 r. w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii, zwanej dalej „dyrektywą 2019/1937”.
Celem dyrektywy 2019/1937 jest poprawa egzekwowania prawa i polityk UE w określonych dziedzinach poprzez ustanowienie wspólnych minimalnych norm zapewniających odpowiedni poziom ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa UE. W dyrektywie 2019/1937 ustanawia się zasady i procedury dotyczące ochrony „sygnalistów”, czyli osób, które zgłaszają informacje uzyskane w kontekście związanym z pracą na temat naruszeń prawa UE. Zakresem dyrektywy objęte są zgłoszenia dotyczące:
a) naruszeń przepisów w następujących dziedzinach (wymienionych szczegółowo w części I załącznika do dyrektywy 2019/1937):
- zamówienia publiczne,
- usługi, produkty i rynki finansowe,
- zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu,
- bezpieczeństwo produktów i ich zgodność z wymogami,
- bezpieczeństwo transportu w sektorze kolejowym, drogowym, morskim i żeglugi śródlądowej,
- ochrona środowiska, począwszy od gospodarowania odpadami aż po chemikalia,
- ochrona radiologiczna i bezpieczeństwo jądrowe,
- bezpieczeństwo żywności i pasz,
- zdrowie i dobrostan zwierząt,
- zdrowie publiczne, w tym prawa pacjentów i kontrola wyrobów tytoniowych,
- ochrona konsumentów,
- ochrona prywatności i danych osobowych,
- bezpieczeństwo sieci i systemów teleinformatycznych,
b) naruszeń mających wpływ na interesy finansowe UE,
c) naruszeń dotyczących rynku wewnętrznego, w tym naruszeń unijnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz naruszeń krajowych przepisów regulujących opodatkowanie osób prawnych.
Dyrektywa 2019/1937 nakłada na państwa członkowskie obowiązek wdrożenia regulacji zapewniających ochronę sygnalistom, w tym ustanowienia wewnętrznych procedur dokonywania zgłoszeń naruszeń objętych dyrektywą, dotyczący podmiotów z sektora publicznego, jak i podmiotów z sektora prywatnego, oraz procedur dokonywania zgłoszeń do organów publicznych. W zakresie prywatnych podmiotów (a więc w szczególności przedsiębiorców) obowiązki określone w dyrektywie 2019/1937 związane z wewnętrznymi procedurami dokonywania zgłoszeń dotyczą podmiotów zatrudniających co najmniej 50 pracowników lub prowadzących działalność w zakresie usług finansowych lub związaną z ryzykiem prania pieniędzy lub finansowania terroryzmu.
Aktualnie w polskim systemie prawnym brak jest kompleksowej regulacji poświęconej ochronie tzw. sygnalistów, w tym rozwiązań wymaganych dyrektywą 2019/1937. Zgłaszanie naruszeń prawa i ochrona zgłaszających mogą być realizowane przede wszystkim na gruncie odpowiednich przepisów o powszechnym zakresie zastosowania. M.in. ochronie pracownika przed działaniem odwetowym ze strony pracodawcy, z uwagi na dokonanie przez niego zgłoszenia naruszenia, mogą służyć obowiązujące instytucje prawa pracy: regulacje dotyczące zasady niedyskryminowania w zatrudnieniu (art. 183a § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320,  z późn. zm.), zwanej dalej „Kodeks pracy”), naruszenia zasady równego traktowania (art. 183b § 1 Kodeksu pracy), jak również normujące obowiązek pracodawcy przeciwdziałania dyskryminacji w zatrudnieniu (art. 94 pkt 2b Kodeksu pracy). Z uwagi na otwarty katalog przesłanek dyskryminacyjnych przepisy te mogą być stosowane także w przypadku dyskryminacji pracownika z uwagi na dokonanie przez niego zgłoszenia. Zgodnie z art. 183d Kodeksu pracy osoba, wobec której pracodawca naruszył zasadę równego traktowania w zatrudnieniu, ma prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. Jednocześnie w art. 183e Kodeks pracy statuuje normę ochroną, zgodnie z którą skorzystanie przez pracownika z uprawnień przysługujących z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu nie może być podstawą niekorzystnego traktowania pracownika, a także nie może powodować jakichkolwiek negatywnych konsekwencji wobec pracownika. Pracodawca jest także obowiązany przeciwdziałać mobbingowi (art. 943 Kodeksu pracy). Takie działanie pracodawcy jest niezależne od przyczyn, które wywołały mobbing. Dotyczy to więc także mobbingu, który mógłby zaistnieć lub zaistniał wskutek dokonania przez pracownika zgłoszenia. Na ogólnych zasadach ochronie tzw. sygnalisty mogą służyć przepisy chroniące przed nieuzasadnionym rozwiązaniem stosunku pracy. Zastosowanie mogą znaleźć rozwiązania instytucjonalne ogólnie służące ochronie pracowników, które w odpowiednich przypadkach mogą objąć również pracowników – sygnalistów (na przykład wsparcie ze strony związków zawodowych lub Państwowej Inspekcji Pracy). W ramach procedury karnej przewidziane są instytucje prawne, których funkcja ochronna może służyć także sygnalistom, w tym rozwiązania związane z ochroną świadków w postępowaniu karnym (instytucja świadka anonimowego – art. 184 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 534, z późn. zm.), zwany dalej „kpk”; możliwość zachowania danych umożliwiających ujawnienie tożsamości świadka wyłącznie do wiadomości sądu i prokuratora, a gdy zachodzi konieczność również funkcjonariusza Policji prowadzącego postępowanie – art. 184 § 2 kpk) lub zapewnienie możliwości anonimowego przekazania zawiadomienia o przestępstwie organom ścigania. Odpowiednie zastosowanie mogą znaleźć środki objęte ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o ochronie i pomocy dla pokrzywdzonego i świadka (Dz. U. z 2015 r. poz. 21). Brak jest przepisów karnych materialnych bezpośrednio związanych z sygnalizowaniem, aczkolwiek zgodnie z art. 218 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1444, z poźn. zm.) karze podlega złośliwe lub uporczywe naruszanie prawa pracownika wynikającego ze stosunku pracy lub ubezpieczenia społecznego oraz odmowa ponownego przyjęcia do pracy, o której przywróceniu orzekł właściwy organ. Niewątpliwie ujawnianiu naruszeń prawa i innego rodzaju nieprawidłowości służą obowiązujące przepisy gwarantujące swobodę wypowiedzi i wolność prasy, wraz z przewidzianymi w nich gwarancjami ochrony źródeł informacji, takimi jak przewidziany w ustawie z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914) (art. 15 ust. 2 pkt 1) obowiązek dziennikarza zachowania w tajemnicy danych umożliwiających identyfikację osób udzielających informacji opublikowanych albo przekazanych do opublikowania. Ujawnianiu nieprawidłowości, w merytorycznym zakresie określonym w ustawie z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), służą przepisy tego kodeksu o skargach i wnioskach. Wszystkie omawiane wyżej instytucje prawne, jakkolwiek zmierzają bądź do zapewnienia możliwości zgłaszania lub ujawniania nieprawidłowości, bądź służą ochronie osób, które o takich nieprawidłowościach informują, nie są, jako takie, środkami ochrony sygnalistów, których wdrożenia wymaga dyrektywa 2019/1937. Najczęściej nie są też powszechnie uznawane za środki ochrony sygnalistów w ścisłym znaczeniu.
Wskazać należy jednocześnie na różnego rodzaju szczególne przepisy i rozwiązania sektorowe związane ze zgłaszaniem naruszeń prawa i innych nieprawidłowości (częściowo wynikające z regulacji unijnych wymienionych w części II załącznika do dyrektywy 2019/1937), w tym zadania Komisji Nadzoru Finansowego z art. 133a ust. 9 i 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Prawo bankowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 1896, z późn. zm.), zadania Komisji Nadzoru Finansowego z art. 3a i art. 3b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1400, z późn. zm.), procedury wymagane od instytucji obowiązanych na gruncie art. 53 ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu (Dz. U. z 2021 r. poz. 1132, z późn. zm.), obowiązki spółki prowadzącej rynek regulowany wynikające z art. 25e ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 328, z późn. zm.), obowiązki Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz podmiotów wykonujących działalność w lotnictwie cywilnym w zakresie przyjmowania zgłoszeń przewidziane w art. 135c–135e ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1970, z późn. zm.) lub możliwość anonimowego zgłaszania przewidzianą w art. 117c ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1064, z poźn. zm.). Rozwiązania wskazanych aktów prawnych nakierowane są przede wszystkim na zapewnienie mechanizmów zgłaszania naruszeń w poszczególnych dziedzinach i, do pewnego stopnia, obejmują środki ochrony oparte na mechanizmach anonimowości lub wyłączeniu możliwości poniesienia ewentualnych negatywnych konsekwencji przez zgłaszającego. Nie zapewniają one kompleksowych rozwiązań służących ochronie sygnalistów wymaganych dyrektywą 2019/1937, a ich zakres zastosowania nie wykracza poza regulowane dziedziny.
W warunkach polskich w minionych latach wdrożone zostały nadto określone rozwiązania organizacyjne służące zgłaszaniu naruszeń prawa odpowiadające właściwości organów, które takim naruszeniom przeciwdziałają, zapewniane, na przykład, przez Centralne Biuro Antykorupcyjne i Policję (możliwość zgłoszenia przestępstw w ramach kanałów objętych inicjatywami „Zgłoś korupcję”) lub Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Program dla sygnalistów UOKiK). Związane są one w pierwszym rzędzie z ułatwieniem sygnalizowania (zgłaszania) jako mechanizmu przekazywania informacji i funkcjonują w obowiązujących ramach prawnych, tj. nie ustanawiają szczególnych środków ochrony, w tym przed nieuzasadnionym niekorzystnym traktowaniem w środowisku pracy. W praktyce, przy braku powszechnych regulacji służących ochronie zgłaszających, środkiem ochrony w ramach takich rozwiązań są przede wszystkim zaoferowane zgłaszającemu określone gwarancje anonimowości bądź poufności. Szczególny charakter mają rozwiązania wiążące zgłoszenie naruszenia z możliwością złagodzenia kary (typu leniency), do których zaliczyć należy tego rodzaju instrument stosowany przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (tj. Program łagodzenia kar UOKiK odnoszący się do porozumień ograniczających konkurencję). Specyfika podobnych rozwiązań wyraża się w tym, że zgłaszającym naruszenie jest sam sprawca, jego wniosek obejmuje przyznanie się do naruszenia, a podstawowym motywem jest nie tyle działanie w interesie publicznym, lecz uzyskanie złagodzenia kary. Należałoby z tych względów odróżnić je od sygnalizowania w analizowanym wyżej znaczeniu.
Z uwagi na wymóg wdrożenia dyrektywy 2019/1937 i brak stosownych regulacji w prawie krajowym uzasadnione jest wystąpienie z inicjatywą legislacyjną.

Istota rozwiązań ujętych w projekcie

Projektowana ustawa obejmie ochroną osoby dokonujące zgłoszenia lub ujawnienia informacji lub uzasadnionych podejrzeń naruszenia prawa, pracujące w sektorze prywatnym lub publicznym, które uzyskały informacje na temat naruszenia w kontekście związanym z pracą. Przewidziane w ustawie gwarancje i środki prawne będą przysługiwały osobie dokonującej zgłoszenia naruszenia, niezależnie od podstawy i formy świadczenia pracy (m.in. umowa o pracę, umowa cywilnoprawna, prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, kontrakt menedżerski, wolontariat, staż i praktyka), w tym także świadczącej pracę na rzecz podmiotów, z którymi pracodawca utrzymuje relacje gospodarcze, jak wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy oraz innym osobom zgłaszającym informacje o naruszeniach w kontekście związanym z pracą, jak akcjonariusze i wspólnicy oraz członkowie organów osoby prawnej. Ochroną będą objęte również osoby dokonujące zgłoszenia, których stosunek pracy ustał lub dopiero ma zostać nawiązany, w przypadku gdy informacje na temat naruszenia uzyskano w trakcie procesu rekrutacji poprzedzającego zawarcie umowy. Uwzględnione zostaną przy tym odmienności statusu prawnego wyżej wymienionych osób, wynikające z formy świadczenia pracy oraz relacji prawnej z drugą stroną. Ustawa, w charakterze zasady ogólnej, wyłączy możliwość narażenia na jakikolwiek uszczerbek lub możliwość postawienia zarzutu z powodu dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego na zasadach określonych w ustawie. Wprowadzony zostanie zakaz jakiegokolwiek niekorzystnego traktowania, w tym niekorzystnego traktowania w zatrudnieniu. Sytuacja prawna zgłaszającego zostanie w istotny sposób wzmocniona na gruncie ewentualnych postępowań sądowych dotyczących zgłaszającego (m.in. w przedmiocie wypowiedzenia lub rozwiązania bez wypowiedzenia stosunku pracy), poprzez odwrócenie ciężaru dowodu, według modelu zbliżonego do obowiązującego w przepisach Kodeksu pracy w postępowaniach z tytułu naruszenia zasady równego traktowania w zatrudnieniu. Podobne rozwiązania przewidziane zostaną w przypadku osoby świadczącej pracę w oparciu o stosunek cywilnoprawny. Jednostronna czynność prawna obejmująca rozwiązanie tego rodzaju stosunku prawnego z powodu zgłoszenia będzie bezskuteczna. Zgłaszający będzie miał prawo dochodzenia odszkodowania w wysokości nie niższej niż minimalne wynagrodzenie za pracę. W związku z dokonaniem zgłoszenia wyłączone zostaną: możliwość nałożenia na zgłaszającego odpowiedzialności za szkodę poniesioną przez kogokolwiek, wszczęcia lub prowadzenia wobec zgłaszającego postępowania dyscyplinarnego, wszczęcia lub prowadzenia wobec zgłaszającego postępowania w przedmiocie zniesławienia lub naruszenia dóbr osobistych. Wyłączona będzie możliwość odmowy przyznania, ograniczenia lub odebrania uprawnienia, jak zezwolenia, koncesji lub ulgi, z powodu zgłoszenia. Wprowadzona zostanie sankcja bezskuteczności czynności prawnej obejmującej wypowiedzenie lub rozwiązanie bez wypowiedzenia, z powodu zgłoszenia, stosunku prawnego będącego podstawą świadczenia towarów lub usług. Wprowadzona zostanie sankcja nieważności postanowień umów o pracę i  innych aktów objętych prawem pracy oraz czynności cywilnoprawnych w zakresie, w jakim bezpośrednio lub pośrednio wyłączają lub ograniczają prawo do dokonania zgłoszenia. Rozwiązania te będą stosowane odpowiednio do osoby pomagającej w dokonaniu zgłoszenia oraz osoby powiązanej ze zgłaszającym.
Status zgłaszającego (sygnalisty) będzie pochodną dokonania zgłoszenia wewnętrznego lub zgłoszenia zewnętrznego bądź ujawnienia publicznego na zasadach określonych w ustawie. Konieczne będzie zachowanie wymaganego trybu, tj. w szczególności dokonanie zgłoszenia z wykorzystaniem przewidzianych w tym zakresie kanałów zgłoszeń, bądź zachowanie zasad ujawnienia publicznego. W każdym przypadku wymagane będzie dopełnienie przesłanek związanych z rzetelnością postępowania zgłaszającego oraz wiarygodnością zgłaszanych lub ujawnianych przez niego informacji. W tym ostatnim aspekcie przewidziany zostanie wymóg, że zgłaszający powinien mieć uzasadnione podstawy, by sądzić, że będąca przedmiotem zgłoszenia informacja o naruszeniu jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia. W przypadku zgłoszenia zewnętrznego lub wewnętrznego bezpośrednim uprawnieniem zgłaszającego, wynikającym z samego dokonania zgłoszenia, będzie możliwość monitorowania toku sprawy, tj. uzyskania informacji zwrotnych co do działań następczych, umożliwiających ocenę, czy zgłoszenie spotkało się z właściwą reakcją. W przypadku zarówno zgłoszenia zewnętrznego lub wewnętrznego, jak i ujawnienia publicznego przysługiwać będą ponadto wynikające z ustawy środki ochrony. Przepisy o środkach ochrony znajdą zastosowanie, w  szczególności będą mogły zostać przywołane przez sygnalistę w odnośnym postępowaniu, gdy pojawi się ewentualny spór lub podjęte zostanie działanie o charakterze odwetowym.
Zgłoszenia naruszenia prawa będzie można dokonać za pomocą wewnętrznych kanałów zgłoszeń utworzonych przez podmioty prywatne oraz publiczne, za pomocą zewnętrznych kanałów zgłoszeń do odpowiednich organów państwa oraz za pomocą ujawnienia publicznego. W projektowanej ustawie zostaną określone wymagania dotyczące utworzenia oraz organizacji wewnętrznych i zewnętrznych kanałów (procedur i rozwiązań organizacyjnych) zgłaszania naruszeń oraz zasady dokonania ujawnienia publicznego.
Wewnętrznej procedurze zgłaszania naruszeń i podejmowania działań następczych nadany zostanie charakter wewnątrzzakładowego aktu prawnego objętego zakresem definicji prawa pracy (art. 9 Kodeksu pracy). Jego treść będzie przedmiotem uzgodnień z zakładowymi organizacjami związkowymi albo przedmiotem konsultacji z przedstawicielami pracowników (jeśli u pracodawcy nie będą działały zakładowe organizacje związkowe). Ustalana w ten sposób procedura i rozwiązania będą musiały spełniać minimalne wymogi określone w ustawie, w tym objąć kwestie organizacyjne, takie jak wyszczególnienie komórek organizacyjnych lub osób przyjmujących zgłoszenia, podejmujących działania następcze i udzielających informacji zwrotnych, sposoby zgłaszania i potwierdzania przyjęcia zgłoszenia oraz terminy realizowanych czynności. Pracodawca będzie obowiązany zapewnić właściwą organizację przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń, w tym ochronę poufności tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia i osoby, której dotyczy zgłoszenie. W regulaminie zgłoszeń wewnętrznych będzie mogło zostać postanowione, że na zasadach w nim określonych zgłoszenia wewnętrzne przyjmowane są również od innych osób, jak w szczególności: byli pracownicy, osoby świadczące pracę na rzecz pracodawcy na innej podstawie niż stosunek pracy, akcjonariusze, wspólnicy, członkowie organu zarządzającego lub organu nadzoru, wolontariusze, stażyści oraz osoby świadczące pracę na rzecz podmiotów, z którymi pracodawca utrzymuje relacje gospodarcze. Jednocześnie brak takiego postanowienia w regulaminie stosowanym przez danego pracodawcę nie wyłączy możliwości dokonania zgłoszenia w innym trybie, tj. zgłoszenia zewnętrznego, przez wskazane osoby. W każdym omawianym przypadku zgłoszenie będzie podlegało ochronie w tym samym zakresie.
Przepisom ustawy, w zakresie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń, podlegać będą podmioty sektora publicznego i prywatnego zatrudniające co najmniej 50 pracowników. Podmioty działające w sektorze finansowym (m.in. banki, fundusze inwestycyjne, zakłady ubezpieczeń, zakłady reasekuracji, fundusze powiernicze, towarzystwa emerytalne, fundusze emerytalne, domy maklerskie, towarzystwa funduszy inwestycyjnych) będą miały obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń niezależnie od tego, czy należą do sektora publicznego, czy prywatnego oraz niezależnie od liczby zatrudnionych pracowników. Dla pozostałych podmiotów utworzenie wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń nie będzie obligatoryjne, ale podmioty te, w zależności od potrzeb, będę mogły utworzyć je dobrowolnie, stosując zasady przewidziane w ustawie.
Zatrudnienie w podmiocie, w którym nie będzie ustanowionych wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, nie wyłączy możliwości zgłoszenia naruszenia prawa. Osoby takie będą mogły dokonać zgłoszenia naruszenia prawa za pośrednictwem zewnętrznych kanałów zgłoszeń lub w drodze ujawnienia publicznego.
Podobnie jak w przypadku wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń w ustawie uregulowane zostaną procedury oraz rozwiązania organizacyjne dotyczące dokonywania zgłoszeń naruszeń prawa do odpowiednich organów państwa (kanały dokonywania zgłoszeń „zewnętrzne” wobec pracodawcy), wraz z obowiązkiem weryfikacji zgłoszeń oraz podjęcia działań następczych. Do kluczowych zagadnień w ramach projektowanych rozwiązań będzie przy tym należało określenie organu lub organów publicznych przyjmujących zgłoszenia zewnętrzne. Zagadnienie to powiązane jest z kolei ściśle z pojęciem instytucji centralnej do spraw zgłaszających naruszenia prawa, której możliwość istnienia przewiduje dyrektywa 2019/1937.
W trakcie prac nad implementacją dyrektywy 2019/1937, ze względu na koszty, odrzucono koncepcję powołania w tym celu nowej instytucji. Następnie rozważono dwa warianty: pierwszy – zakładający wyznaczenie centralnego organu przyjmującego zgłoszenia zewnętrzne oraz drugi – zakładający wyznaczenie pewnej liczby organów przyjmujących zgłoszenia zewnętrzne, które posiadają ponadto kompetencje w określonych dziedzinach do weryfikacji zgłoszeń i podjęcia działań następczych, przy czym łącznie kompetencje takich organów powinny objąć wszystkie dziedziny objęte zakresem przedmiotowym „naruszenia” w rozumieniu dyrektywy 2019/1937. Zdecydowano się na wariant obejmujący wyznaczenie organu centralnego łączącego udzielanie wsparcia osobom zgłaszającym naruszenia prawa oraz przyjmowanie zgłoszeń zewnętrznych. Wybranie takiego rozwiązania pozwoli uniknąć luki (braku wyspecjalizowanego organu dla przyjmowania zgłoszeń o określonych naruszeniach) i będzie korzystniejsze dla sygnalisty, który nie będzie musiał  we własnym zakresie identyfikować wyspecjalizowanego organu. W ramach wybranego wariantu pozostawiona zostanie możliwość tworzenia i funkcjonowania wyspecjalizowanych kanałów przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych.
Ustawa powierzy zadania instytucji centralnej Rzecznikowi Praw Obywatelskich (dalej: „RPO”). Pełnienie tej roli przez RPO jest zasadne ze względu na fakt, iż przyjmowanie zgłoszeń łączyłoby się w tej instytucji z funkcją udzielania wsparcia i informacji zgłaszającym naruszenia. Za wyborem RPO przemawia fakt, że organ ten jest powołany do ochrony praw obywateli, a jego niezależność i niezawisłość gwarantuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. poz. 483, z późn. zm.). Zgodnie z art. 210 Konstytucji RPO jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Każdy ma prawo wystąpienia, na zasadach określonych w ustawie, do RPO z wnioskiem o pomoc w ochronie swoich wolności lub praw naruszonych przez organy władzy publicznej (art. 80 Konstytucji). Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r. poz. 627, z późn. zm.) stanowi, że RPO stoi na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych, w tym również na straży realizacji zasady równego traktowania. RPO współpracuje z innymi organami i instytucjami, m.in. z Rzecznikiem Praw Dziecka, Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców, Europejskim Rzecznikiem Praw Człowieka. RPO posiada bogate doświadczenie w obszarze ochrony praw obywatelskich na poziomie prawa krajowego i międzynarodowego. Istnieje już także praktyka powierzania RPO zadań związanych ze szczególnymi obszarami ochrony praw obywateli – RPO wykonuje m.in. zadania Krajowego Mechanizmu Prewencji, zgodnie z Konwencją w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania, przyjętą przez przyjęta przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 10 grudnia 1984 r. Motyw 64 dyrektywy 2019/1937 wymienia RPO w kontekście możliwego organu na poziomie centralnym przyjmującego zgłoszenia. Jednocześnie dyrektywa 2019/1937 wymaga zapewnienia sygnalistom wsparcia i informacji, przy czym art. 20 ust. 3 dyrektywy przewiduje możliwość udzielania takiego wsparcia przez jeden niezależny organ.
Z projektowanej ustawy będzie wynikała dwojaka rola instytucji centralnej. Będzie to bowiem zarówno udzielanie informacji i wsparcia zgłaszającym naruszenia prawa, jak i przyjmowanie tzw. zgłoszeń zewnętrznych (w tym przyjęcie i wstępna weryfikacja zgłoszenia, nadanie sprawie dalszego biegu poprzez skierowanie zgłoszenia do instytucji publicznej właściwej do jego merytorycznego zbadania). Instytucja, do której RPO przekaże zgłoszenie, będzie obowiązana do przekazania zgłaszającemu informacji zwrotnej, podjęcia działań następczych oraz do przekazania RPO kompleksowych informacji dotyczących działań podjętych w związku ze zgłoszeniem. Obok instytucji centralnej zadania przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych będą mogły realizować z własnej inicjatywy także inne organy publiczne, przede wszystkim odnośnie do naruszeń w dziedzinach pozostających w zakresie ich działania. Tego rodzaju podejście zapewni niezbędną elastyczność. Możliwe będzie bowiem funkcjonowanie wyspecjalizowanych kanałów przyjmowania zgłoszeń, w przypadkach gdy będzie to uzasadnione np. liczbą spraw (zgłoszeń), ich specyfiką i potrzebami w określonym obszarze działania organu publicznego. Z kolei powierzenie zadania przyjmowania zgłoszeń instytucji centralnej zapewni pokrycie pełnego zakresu przedmiotowego zgłoszeń wymaganych dyrektywą 2019/1937. Zadania instytucji centralnej nie będą obejmowały pełnej merytorycznej weryfikacji zgłoszenia (RPO nie będzie dublować zadań innych właściwych w sprawie organów), lecz będą związane nadaniem zgłoszeniu właściwego biegu oraz udzieleniem zgłaszającemu wsparcia i niezbędnych informacji. Co do zasady, oprócz ewentualnego wsparcia i udzielenia niezbędnych informacji, instytucja centralna dokona wstępnej weryfikacji zgłoszenia i przekaże je organowi właściwemu do podjęcia działań następczych. Istnienie instytucji centralnej będzie też korzystne z perspektywy zgłaszającego, który dzięki temu, często nie dysponując dostateczną wiedzą w tym zakresie, nie będzie musiał znać szczegółowego zakresu działania instytucji publicznych właściwych do zajęcie się sprawą, zwłaszcza biorąc pod uwagę szeroki zakres przedmiotowy „naruszenia” w rozumieniu dyrektywy 2019/1937. Niezależnie od powyższego, każdy organ prowadzący kanał zgłoszeń zewnętrznych, w przypadku uznania, że nie jest właściwy do zweryfikowania zgłoszenia i podjęcia ewentualnych dalszych działań następczych, będzie obowiązany do przekazania zgłoszenia do organu właściwego.
Organy przyjmujące zgłoszenia zewnętrzne będą obowiązane do wdrożenia określonego minimum rozwiązań proceduralnych i organizacyjnych odnośnie do przyjmowania i weryfikacji zgłoszeń oraz komunikacji ze zgłaszającymi przewidzianych przez ustawę. W ustawie określone zostaną, między innymi, rozwiązania organizacyjne służące zapewnieniu niezależności i autonomiczności zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń. W szczególności przyjmowaniem zgłoszeń zewnętrznych oraz nadawaniem im dalszego biegu oraz związanym z tym przetwarzaniem danych osobowych i pozostałych informacji będą zajmowali się wyłącznie upoważnieni pracownicy organu, którzy będą obowiązani do zachowania w tajemnicy wszelkich informacji uzyskanych w związku z obsługą zgłoszenia. Obowiązek obejmie jakiekolwiek informacje mogące skutkować ustaleniem tożsamości osoby dokonującej zgłoszenia lub osoby, której dotyczy zgłoszenie.
Ustawa ureguluje zasady przyjmowania zgłoszeń oraz przekazywania zgłaszającym informacji zwrotnych co do podjętych działań następczych, które to kwestie ze swej istoty dotyczą relacji ze zgłaszającym. Nie będzie natomiast przedmiotem ustawy tryb rozpatrywania otrzymanych zgłoszeń, tj. badania informacji o zarzucanym naruszeniu oraz zakres i rodzaj czynności podejmowanych w tym zakresie, włącznie z ewentualnym wszczęciem postępowania wobec potencjalnego naruszyciela. Właściwy organ zbada informację na ogólnych zasadach, podobnie jak w przypadku informacji o naruszeniu otrzymanej z każdego innego źródła, odpowiednio do posiadanych uprawnień. Skutkiem zgłoszenia może być zatem postępowanie kontrolne, wyjaśniające, niekiedy złożenie zawiadomienia o przestępstwie lub jakiekolwiek inne postępowanie regulowane przepisami prawa. Tym samym też projektowana ustawa nie będzie przesądzała, jaka procedura znajdzie zastosowanie do rozpatrywania zgłoszeń.
Z kolei ujawnienie publiczne zdefiniowane będzie jako szeroko rozumiane podanie informacji o naruszeniu do wiadomości publicznej, aczkolwiek, odpowiednio do dyrektywy 2019/1937, regulacjom ustawy nie będą podlegały przypadki ujawnienia informacji bezpośrednio do prasy zgodnie z przepisami krajowymi. Na tle zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego, w przypadku których ustawa nie określi wzajemnego pierwszeństwa korzystania z tych trybów, zachowanie właściwej sekwencji działań zgłaszającego będzie częściowo miało znaczenie w przypadku ujawnienia publicznego. Ujawnienie publiczne będzie bowiem wiązało się z ochroną, gdy ujawniający dokona w pierwszej kolejności zgłoszenia wewnętrznego i zewnętrznego lub od razu zgłoszenia zewnętrznego, ale w odpowiedzi na zgłoszenie nie zostaną podjęte w terminie żadne odpowiednie działania (w przewidzianym terminie brak będzie informacji zwrotnej lub zaradzenia naruszeniu). Wyjątek będą stanowiły przypadki, gdy osoba ma uzasadnione podstawy, by sądzić, że naruszenie może stanowić bezpośrednie lub oczywiste zagrożenie dla interesu publicznego lub w przypadku dokonania zgłoszenia zewnętrznego grozić jej będą działania odwetowe lub istnieje niewielkie prawdopodobieństwo skutecznego zaradzenia naruszeniu z uwagi na szczególne okoliczności sprawy. W opisywanym zakresie zasady ujawnienia publicznego oddadzą wymogi art. 15 dyrektywy 2019/1937.
Zgłoszeniu będą podlegały działania i zaniechania naruszające prawo w obszarach wskazanych w ustawie. Ustawa określi szerszy zakres przedmiotowy „naruszenia” niż zakres przedmiotowy wdrażanej dyrektywy 2019/1937. Przepisy chroniące osoby zgłaszające naruszenia będą miały zastosowanie nie tylko do naruszeń prawa przewidzianych przez dyrektywę 2019/1937 (akty prawne wymienione w załączniku do dyrektywy), w tym do naruszeń interesów finansowych Unii Europejskiej oraz naruszeń dotyczących rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, ale także do wszystkich naruszeń prawa w odpowiadających wymienionym w dyrektywie dziedzinach prawa krajowego, tzn.: zamówień publicznych, usług, produktów i rynków finansowych, zapobiegania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu, bezpieczeństwa produktów, bezpieczeństwa transportu, ochrony środowiska, ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego, bezpieczeństwa żywności i pasz, zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia publicznego, ochrony konsumentów, ochrony prywatności i danych osobowych, bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych. Z zakresu naruszeń podlegających zgłoszeniu zostaną wyłączone zamówienia publiczne dotyczące obronności i bezpieczeństwa państwa (zgodnie z motywem 24 dyrektywy 2019/1937).
Ustawowa definicja naruszenia nie będzie tym samym ograniczona do przypadków, gdy w danym obszarze prawa naruszenie jest regulowane wyłącznie określonym przepisem prawa unijnego. Tego rodzaju szersze podejście uzasadnione jest względami praktycznymi, tj. czytelnością i przewidywalnością zakresu przepisów z perspektywy zgłaszającego, pracodawcy, organów publicznych i innych podmiotów stosujących prawo. Brak jest także racjonalnych przesłanek, by przyjąć, że jedynie naruszenie określonych przepisów unijnych miałoby podlegać ujawnieniu, a zgłaszający tego rodzaju naruszenie ochronie. Te same względy przemawiają bowiem za zasadnością ujawnienia naruszenia i objęcia zgłaszającego ochroną w przypadku naruszenia przepisów krajowych. Ponadto wąskie ujęcie naruszenia ograniczone do przepisów unijnych aktów prawnych nie jest uzasadnione z uwagi na koszty wdrożenia przewidzianego w ustawie systemu sygnalizowania naruszeń.
Z uwzględnieniem powyższego, w ramach wdrożenia do krajowego systemu prawnego dyrektywy 2019/1937, w projektowanej ustawie zostanie zatem określony w szczególności:
1) status prawny osoby zgłaszającej naruszenie prawa, tzw. sygnalisty;
2) zakres i definicja naruszeń prawa podlegających zgłoszeniu;
3) warunki objęcia ochroną osób dokonujących zgłoszenia;
4) zgłoszenie naruszeń za pośrednictwem wewnętrznych kanałów (obowiązek ustanowienia wewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, procedury na potrzeby zgłoszeń wewnętrznych i działań następczych w związku ze zgłoszeniami);
5) zgłoszenie naruszeń za pośrednictwem zewnętrznych kanałów (ustanowienie zewnętrznych kanałów dokonywania zgłoszeń, wskazanie organów państwa przyjmujących zgłoszenia, procedury na potrzeby zgłoszeń zewnętrznych i działań następczych);
6) ujawnienie publiczne;
7) środki ochrony zgłaszających (zakaz działań odwetowych, środki ochrony przed działaniami odwetowymi, sankcje);
8) koncepcja i model instytucji centralnej zajmującej się przyjmowaniem zgłoszeń i udzielaniem wsparcia osobom zgłaszającym naruszenia prawa.
Efektem przyjęcia projektu ustawy będzie zapewnienie zgodności przepisów krajowych z wymogami dyrektywy 2019/1937. W szczególności w systemie prawnym przyjęta zostanie kompleksowa regulacja  poświęcona ochronie praw zgłaszających naruszenia, obejmująca rozwiązania służące przyjmowaniu takich zgłoszeń oraz zasady reakcji na zgłoszenia przez pracodawców i organy publiczne. Spodziewać się należy poprawy egzekwowania prawa w obszarach objętych zgłoszeniami. Zgłaszający uzyskają istotne prawne narzędzia ochrony przed nieuzasadnionymi działaniami odwetowymi będącymi następstwem reakcji na nieprawidłowości.
Rozwiązania ustawy nie będą modyfikowały obowiązujących przepisów ogólnie mogących służyć ochronie sygnalistów, opisywanych w pkt 1 OSR. Istotą projektowanych rozwiązań będzie uzupełnienie istniejących przepisów o środki ochrony związane z sygnalizowaniem. Ustanowione zostaną nadto kanały dokonywania zgłoszeń wewnętrznych i zewnętrznych o naruszeniach, wraz z określeniem zasad ich funkcjonowania, oraz określone zostaną zasady dokonywania ujawnienia publicznego.
Ustawa uzupełni także przepisy odnoszące się do już istniejących krajowych środków zgłaszania naruszeń wynikających z sektorowych aktów prawnych Unii Europejskiej. Do zgłaszania takich naruszeń stosowane będą przepisy ustawy o środkach ochrony wiążących się z dokonaniem zgłoszenia. W aspekcie organizacyjnym z ustawy będzie wynikała możliwość istnienia również innych kanałów przyjmowania zgłoszeń niż przekazanie zgłoszenia do instytucji centralnej, co w odpowiednich przypadkach pozwoli na funkcjonowanie kanałów przyjmowania zgłoszeń ustanowionych w oparciu o przepisy ujęte w części II załącznika do dyrektywy 2019/1937, jako wyspecjalizowanych kanałów przyjmowania zgłoszeń.
Dyrektywa 2019/1937 powinna zostać implementowana do polskiego porządku prawnego do dnia 17 grudnia 2021 r. Jedynie w przypadku podmiotów w sektorze prywatnym, które zatrudniają od 50 do 249 pracowników, implementacja dyrektywy w zakresie obowiązku ustanowienia wewnętrznych kanałów zgłaszania naruszeń powinna nastąpić do dnia 17 grudnia 2023 r.
Przyjmuje się, że implementacja dyrektywy 2019/1937 nastąpi nie w drodze nowelizacji istniejących ustaw, lecz w odrębnej ustawie. Szeroki zakres koniecznych do wdrożenia rozwiązań oraz względy przejrzystości regulacji dotyczącej nowych instytucji prawnych przemawiają za ujęciem przepisów związanych ze zgłaszaniem naruszeń prawa i ochroną zgłaszających w odrębnej, kompleksowej ustawie.

Organ odpowiedzialny za opracowanie projektuMRiPS MRPiT, Minister – Członek Rady Ministrów Koordynator Służb Specjalnych, MS, MFFiPR
Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektuMarlena Maląg Minister Rodziny i Polityki Społecznej
Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RMMRiPS
Planowany termin przyjęcia projektu przez RMIV kwartał 2021 r.
Informacja o rezygnacji z prac nad projektem (z podaniem przyczyny)-

Opcje strony

do góry