Wykaz prac legislacyjnych i programowych Rady Ministrów

Numer projektuUD50
Tytuł

Projekt ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw

Rodzaj dokumentuprojekty ustaw
Informacje o przyczynach i potrzebie wprowadzenia rozwiązań planowanych w projekcie

Komisja Europejska w uzasadnionej opinii z dnia 8 marca 2019 r. skierowanej do Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie art. 258 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wskazała, że zarówno przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081, z późn. zm.), zwanej dalej „ustawą ooś”, jak i przepisy niektórych innych ustaw, stanowiących podstawy prawne do wydawania zezwoleń inwestycyjnych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, są niezgodne z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, zwanej dalej „dyrektywą EIA”, w zakresie art. 11 ust. 1 i 3, tj. regulacji dotyczących dostępu zainteresowanej społeczności do wymiaru sprawiedliwości.
Dyrektywa EIA zapewnia szeroki udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostęp do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska dla „zainteresowanej społeczności”, zdefiniowanej w art. 1 ust. 2 lit. e dyrektywy jako „społeczeństwo, które jest lub może być dotknięte skutkami lub ma interes w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2. Do celów niniejszej definicji organizacje pozarządowe działające na rzecz ochrony środowiska i spełniające wymagania przewidziane w prawie krajowym uważa się za mające interes w tym zakresie”. Art. 6 ust. 2–6 dyrektywy EIA przyznaje zainteresowanej społeczności prawa do udziału w ocenie oddziaływania na środowisko, a art. 11 – przyznaje dostęp do wymiaru sprawiedliwości. Ponadto art. 11 dyrektywy EIA wdraża art. 9 Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, podpisanej w Aarhus dnia 25 czerwca 1998 r. (zwanej dalej „konwencją z Aarhus”) i zatwierdzonej w imieniu Unii decyzją Rady 2005/370/WE z dnia 17 lutego 2005 r.
W Polsce, ogólne zasady dotyczące udziału „zainteresowanej społeczności”, w szczególności organizacji ekologicznych, a także pozostałych organizacji społecznych i stron postępowania, przy podejmowaniu decyzji związanych z realizacją przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, uregulowane są w ww. ustawie ooś, ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej „Kpa”, ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej „Ppsa”. Ponadto w ustawach regulujących wydawanie zezwoleń inwestycyjnych (Prawo budowlane, Prawo wodne, Prawo geologiczne i górnicze, specustawy) zawarto przepisy o charakterze lex specialis.
W uzasadnionej opinii Komisja Europejska zwróciła uwagę, że dla zapewnienia skutecznego dostępu do wymiaru sprawiedliwości zainteresowana społeczność – wnosząc skargę na decyzję administracyjną – musi mieć również możliwość zwrócenia się do sądu lub niezależnego organu o zarządzenie środka tymczasowego, tak aby pewne działania mogły zostać przerwane i aby zapobiec wynikającemu z nich zagrożeniu dla zdrowia ludzi lub środowiska przez tymczasowe zawieszenie realizacji pozwolenia na sporne przedsięwzięcie. W obecnym stanie prawnym przesłanki do wstrzymywania przez wojewódzkie sądy administracyjne wykonania decyzji administracyjnych określone są w art. 61 § 3 Ppsa. Komisja zwróciła jednak uwagę, że według utrwalonego orzecznictwa polskich sądów administracyjnych, nie można ubiegać się o zastosowanie środka tymczasowego względem decyzji środowiskowej, ponieważ jest to decyzja pośrednia, więc jej wykonanie zasadniczo nie stwarza niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w ww. przepisie. Ponadto Komisja wskazała, że dla pewnych rodzajów przedsięwzięć organizacje pozarządowe nie są stroną postępowania o zezwolenie na inwestycję (pozwoleń na budowę, pozwoleń wodnoprawnych, koncesji geologicznych i górniczych), a w przypadku niektórych przedsięwzięć regulowanych specustawami, możliwość zwrócenia się do sądu o zastosowanie art. 63 ust. 3 Ppsa jest wykluczona ex lege.
Ponadto Komisja podkreśliła, że zgodnie z art. 8 dyrektywy EIA wyniki konsultacji i informacji zebrane na podstawie art. 5, 6 i 7 tej dyrektywy muszą być uwzględniane w procedurze udzielania zezwolenia na inwestycję. W przypadku, gdy zezwolenie inwestycyjne nie uwzględnia odpowiednio wyników oceny oddziaływania na środowisko lub nie obejmuje warunków zawartych w decyzji środowiskowej, ekologiczne organizacje pozarządowe muszą mieć możliwość podważenia zgodności z prawem takiego zezwolenia. Wobec tego, w celu zapewnienia prawidłowej transpozycji art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy EIA do prawa krajowego konieczne jest zapewnienie organizacjom pozarządowym możliwości zaskarżenia ostatecznych decyzji w sprawie zezwolenia na inwestycję dotyczących pozwoleń wodnoprawnych, pozwoleń na budowę oraz koncesji geologicznych i górniczych w odniesieniu do ich zgodności z przepisami dyrektywy.
Rząd Rzeczypospolitej Polskiej, w odpowiedzi na uzasadnioną opinię zobowiązał się do dokonania zmian w obowiązujących przepisach prawa w celu wyeliminowania wskazanych naruszeń. W odpowiedzi wskazano, że właściwym rozwiązaniem jakie należy zastosować dla osiągnięcia tego celu będzie zapewnienie możliwości zwrócenia się do właściwego sądu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwanej dalej decyzją środowiskową. Ponadto Rząd Rzeczypospolitej Polskiej wskazał, że dokona przeglądu wszystkich obowiązujących regulacji prawnych w omawianym zakresie, w celu wyeliminowania ewentualnych niezgodności przepisów z art. 11 ust. 1 i 3 dyrektywy EIA. Przeprowadzony przegląd potwierdził, że dotychczasowe przepisy nie zapewniają organizacjom społecznym właściwego prawa do wnoszenia odwołań od decyzji inwestycyjnych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w następnej kolejności – skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych na takie decyzje w zakresie ich niezgodności z decyzją środowiskową. Zgodnie z niektórymi z obecnie obowiązujących przepisów, w tym w szczególności z przepisami tzw. specustaw, z kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji wymienionych w art. 72 ust. 1 ustawy ooś, wyłączone są organizacje społeczne. Powyższe uniemożliwia realizację uprawnień zagwarantowanych zainteresowanej społeczności w dyrektywie EIA. Wprowadzenie możliwości wstrzymywania wykonania decyzji środowiskowych wraz z umożliwieniem skarżenia decyzji inwestycyjnych w zakresie ich niezgodności z tą decyzją powinno zapewnić prawidłową transpozycję dyrektywy EIA w polskim porządku prawnym regulującym proces inwestycyjny.

Istota rozwiązań ujętych w projekcie

Jedynym rozwiązaniem, które spowoduje osiągnięcie zamierzonego celu prawidłowej transpozycji dyrektywy EIA jest zmiana legislacyjna, co zostało zadeklarowane w stanowisku Rządu RP z dnia 8 maja 2019 r. przekazanym Komisji Europejskiej.
Projekt ma na celu zapewnienie możliwie pełnego dostępu zainteresowanej społeczności do wymiaru sprawiedliwości w procesie inwestycyjnym prowadzonym dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez wprowadzenie do ustawy ooś rozwiązań rozszerzających uprawnienia stron postępowania i organizacji ekologicznych względem decyzji środowiskowej oraz rozszerzających uprawnienia organizacji ekologicznych względem decyzji następczych, tj. decyzji inwestycyjnych względem których wymagane jest uzyskanie decyzji środowiskowej. W ocenie projektodawcy wprowadzenie do ustawy ooś ogólnych norm w celu prawidłowej transpozycji dyrektywy EIA z  zachowaniem zasad i procedur niezwiązanych z dyrektywą EIA określonych w pozostałych ustawach dotyczących procesu inwestycyjnego, będzie najefektywniejszym i najlepszym rozwiązaniem zapewniającym spójność krajowych norm prawnych. Proponowane normy będą miały zastosowanie bez względu na regulacje poszczególnych ustaw, w tym specustaw, dotyczących wydawania i skarżenia zezwoleń inwestycyjnych, i będą miały zastosowanie wprost do decyzji środowiskowej lub do decyzji inwestycyjnej w zakresie jej zgodności z decyzją środowiskową.
Wprowadzane rozwiązania nie pozbawią możliwości korzystania z obowiązujących aktualnie rozwiązań prawnych, tj. możliwości wnoszenia o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej na podstawie art. 61 § 3 Ppsa, w przypadku gdy zgodnie z art. 82a ustawy ooś decyzja może być bezpośrednio wykonana ponieważ stanowi podstawę do przeprowadzenia prac przygotowawczych a także możliwości wnoszenia odwołania od decyzji inwestycyjnej i skargi do sądu w pełnym zakresie przez strony postępowania i organizacje ekologiczne uczestniczące na prawach stron w oparciu o istniejące przepisy.

1. Zastosowanie środków tymczasowych w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej
W celu rozszerzenia możliwości procesowych zainteresowanej społeczności w procesie inwestycyjnym w projekcie przewidziano wnioskowanie o zastosowanie środków tymczasowych wraz z możliwością złożenia skargi do sądu na etapie postępowania odwoławczego od decyzji środowiskowej. Zgodnie z ogólnymi zasadami Kpa wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba że decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności albo podlega ona natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Jeżeli rygor natychmiastowej wykonalności został nadany postanowieniem, zgodnie z art. 108 § 2 Kpa służy stronie zażalenie. W pozostałych przypadkach organ odwoławczy może wstrzymać wykonanie decyzji na podstawie art. 135 Kpa, ale na postanowienie to nie przysługuje zażalenie ani skarga do sądu. Wobec powyższego, możliwość wstrzymania natychmiastowego wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przez organ odwoławczy na wniosek została przewidziana w projektowanym art. 72b ustawy ooś, który będzie stanowił przepis o charakterze subsydialnym względem art. 135 Kpa. Na postanowienie w tej sprawie przysługiwać będzie zażalenie.

2. Zastosowanie środków tymczasowych w postępowaniu inwestycyjnym
W celu zapewnienia zainteresowanej społeczności uprawnienia do ubiegania się o zastosowanie środka tymczasowego, projekt zakłada ustanowienie w ustawie ooś szczególnej przesłanki, dającej wojewódzkim sądom administracyjnym podstawę do wstrzymania na wniosek skarżącego decyzji środowiskowej. Z uwagi na, co do zasady, brak przymiotu wykonalności decyzji środowiskowej, przesłanka ta ma charakter wyłącznie proceduralny – uprawdopodobnienie, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 Ppsa. Wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej będzie skutkowało koniecznością zawieszenia postępowania w sprawie decyzji inwestycyjnej. Dlatego rozstrzygnięcie przez sąd tej kwestii w jak najkrótszym terminie jest istotne dla dalszego procesu wydawania decyzji inwestycyjnej. Wobec powyższego projekt przewiduje obowiązek rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny wniosku w sprawie wstrzymania decyzji środowiskowej w terminie 30 dni. W przypadku wstrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach sąd powinien rozpoznać skargę na tę decyzję w terminie 6 miesięcy od jej wpływu. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny powinien rozpoznać zażalenie na postanowienie WSA w przedmiocie wstrzymania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w terminie 2 miesięcy od dnia wpływu zażalenia w tej sprawie.
Wystąpienie przez skarżącego z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji będzie możliwe jedynie wraz ze złożeniem skargi do sądu. Projekt zakłada, że możliwość wnoszenia o wstrzymanie wykonania decyzji środowiskowej będzie przysługiwać wszystkim podmiotom mającym aktualnie uprawnienie do złożenia skargi do sądu administracyjnego (stronom, uczestnikom na prawach stron, organizacjom społecznym i ekologicznym).

3. Niezgodność decyzji inwestycyjnej z postanowieniami decyzji środowiskowej
W celu umożliwienia zainteresowanej społeczności udziału w postępowaniach dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko na wszystkich etapach tego procesu, również w ramach wydawania decyzji wymienionych w katalogu zawartym w art. 72 ust. 1 ustawy ooś, projekt przewiduje rozwiązania, które zapewnią organizacjom społecznym, na określonych warunkach, prawo do wnoszenia odwołań od decyzji inwestycyjnych, a w następnej kolejności – skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych na takie decyzje w zakresie ich niezgodności z decyzją środowiskową.
Projekt określi, zgodnie z art. 1 ust. 2 lit. e dyrektywy EIA, jakie warunki musi spełniać dana organizacja społeczna, aby przysługiwało jej prawo wniesienia odwołania. W tym celu projektodawca przewiduje wprowadzenie warunków analogicznych do warunków, jakie obecnie muszą spełniać organizacje ekologiczne, które chcą uczestniczyć w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (art. 44 ustawy ooś). Zgodnie z dyrektywą EIA zakres zaskarżenia decyzji inwestycyjnej przez organizacje ekologiczne będzie obejmował jedynie tę część decyzji, która odnosi się do postanowień zawartych w decyzji środowiskowej.
Uprawnienie organizacji ekologicznych do kontroli decyzji inwestycyjnych w zakresie ich zgodności z postanowieniami decyzji środowiskowej rozciągać się będzie również na etap kontroli sądowej, co jest konsekwencją przyznanych im uprawnień do wnoszenia odwołań.
Organizacje ekologiczne będą zawiadamiane o wydaniu decyzji inwestycyjnych przez podanie do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji, w sposób, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. a ustawy ooś. Przepis art. 72 ust. 6 ustawy ooś w obecnie obowiązującym brzmieniu wymaga, aby organ właściwy do wydania decyzji inwestycyjnych dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podawał do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy w sposób określony w art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy ooś. Wykonanie tego obowiązku jest niezależne od obowiązku doręczania stronom decyzji inwestycyjnych i sposobu zawiadamiania o ich wydaniu, co uregulowane jest w Kpa i przepisach poszczególnych ustaw, często w sposób różny i zależny od ilości stron. Projekt zakłada uszczegółowienie sposobu i terminu podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji, tak, aby udostępnienie tej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej w określonym terminie rodziło skutek domniemanego doręczenia tej decyzji organizacjom ekologicznym i umożliwiało im złożenie odwołania w przysługującym im terminie. Termin ten będzie wynosił standardowo 14 dni i zacznie biec od dnia następującego po dniu udostępnienia informacji w BIP.

Organ odpowiedzialny za opracowanie projektuMKiŚ
Osoba odpowiedzialna za opracowanie projektuMałgorzata Golińska Sekretarz Stanu Główny Konserwator Przyrody
Organ odpowiedzialny za przedłożenie projektu RMMKiŚ
Planowany termin przyjęcia projektu przez RMIV kwartał 2020 r. - ZREALIZOWANY Rada Ministrów przyjęła 16 lutego 2021 r.
Informacja o rezygnacji z prac nad projektem (z podaniem przyczyny)-

Opcje strony

Data modyfikacji : 17.02.2021
do góry